O Estado de São Paulo tem promovido, de maneira gradual, a exclusão de determinados produtos do regime de substituição tributária do ICMS, alcançando, entre outros, segmentos relevantes como os de higiene pessoal e de beleza. Trata-se de movimento que ultrapassa a esfera meramente operacional da arrecadação e ingressa em terreno estrutural do sistema tributário, com repercussões diretas na carga fiscal efetiva, na neutralidade concorrencial e na própria racionalidade do imposto sobre o consumo.
A substituição tributária do ICMS constitui técnica de arrecadação fundada na antecipação do fato gerador presumido. O Estado, partindo de um juízo abstrato sobre o comportamento do mercado, projeta a ocorrência futura das operações subsequentes de circulação da mercadoria e exige, de forma concentrada, o imposto que, em tese, seria devido por todos os agentes da cadeia econômica. Para tanto, vale-se da fixação de margens de valor agregado que funcionam como instrumentos normativos de presunção do preço final ao consumidor.
Sob o ponto de vista lógico-jurídico, o modelo desloca o eixo da tributação do fato econômico efetivamente realizado para um fato presumido, substituindo a concretude da operação real por uma ficção normativa. Embora esse expediente seja constitucionalmente admitido, sua legitimidade material depende de um pressuposto essencial: a razoável correspondência entre a base presumida e a realidade do mercado. Quando essa correspondência se rompe, a substituição tributária deixa de cumprir sua função instrumental e passa a gerar distorções relevantes.
É precisamente nesse ponto que se encontram os principais problemas do regime. As margens fixadas pelo fisco, por sua própria natureza, são generalizantes e estáticas, enquanto o mercado é dinâmico, competitivo e sensível a múltiplas variáveis econômicas. Promoções, políticas agressivas de preço, compressão de margens, avanço do comércio eletrônico e intensificação da concorrência interestadual não se refletem, com a mesma velocidade, nos parâmetros normativos utilizados para a presunção do imposto. O resultado é a incidência do ICMS sobre bases que frequentemente superam o valor efetivo das operações, produzindo uma tributação excessiva e desconectada da realidade econômica.
Quando o produto retorna ao regime ordinário de apuração do ICMS, abandona-se a lógica da presunção e restabelece-se a tributação fundada no fato jurídico tributário efetivamente ocorrido. Cada elo da cadeia passa a recolher o imposto com base no valor real de sua operação, apropriando-se dos créditos correspondentes, em consonância com o princípio da não cumulatividade. A base de cálculo deixa de ser uma projeção normativa e passa a refletir a materialidade concreta das relações mercantis.
Esse retorno à normalidade sistêmica tende, em muitos casos, a reduzir a carga tributária efetiva, não por concessão de benefício fiscal, mas pela simples eliminação de um excesso decorrente da ficção. Em mercados nos quais as margens reais são inferiores às presumidas — como ocorre com frequência nos setores de higiene e beleza — a tributação normal revela-se mais aderente à capacidade contributiva efetiva dos agentes econômicos.
Há ainda um relevante aspecto financeiro. A substituição tributária impõe o recolhimento antecipado do imposto, deslocando para o contribuinte o ônus de financiar o Estado antes mesmo da realização da venda ao consumidor final. Essa antecipação compromete o fluxo de caixa, eleva o custo do estoque e afeta, de modo particular, empresas varejistas e operações de alto giro. Com o fim da substituição tributária, o imposto passa a ser exigido no momento da ocorrência efetiva da operação, restabelecendo uma relação temporal mais equilibrada entre o fato econômico e a exigência fiscal.
Não se pode ignorar, ademais, a questão do ressarcimento do ICMS-ST. Embora o sistema jurídico reconheça o direito à restituição quando o fato presumido não se realiza nos termos projetados, a experiência prática demonstra que o exercício desse direito é marcado por elevada complexidade administrativa, insegurança jurídica e significativo custo operacional. O resultado é que o imposto pago a maior, em muitos casos, não retorna ao contribuinte, convertendo-se em perda econômica estrutural. A eliminação da substituição tributária afasta essa patologia do sistema, ao tributar apenas o que efetivamente ocorre no plano fático.
Sob a perspectiva concorrencial, o fim da substituição tributária assume papel ainda mais relevante. O regime, ao uniformizar artificialmente margens e preços presumidos, tende a desconsiderar diferenças regionais, logísticas e operacionais, criando distorções competitivas significativas. Ademais, a substituição tributária tem sido historicamente utilizada como instrumento indireto de guerra fiscal, especialmente quando associada a benefícios concedidos na origem das mercadorias, favorecendo operações interestaduais em detrimento de contribuintes estabelecidos no próprio Estado.
A retirada desses produtos do regime de substituição tributária contribui para a recomposição da competitividade das empresas localizadas em São Paulo, ao reduzir assimetrias tributárias e aproximar o custo fiscal das condições reais de mercado. Ao tributar a operação efetiva, e não uma projeção abstrata, o sistema passa a tratar de forma mais equânime os contribuintes que produzem, distribuem e comercializam dentro do território paulista, enfraquecendo mecanismos artificiais de deslocamento de operações motivados exclusivamente por razões fiscais.
É certo que a extinção da substituição tributária não conduz, de forma automática, à redução da carga tributária em todos os casos. Seus efeitos dependem da estrutura econômica da empresa, da formação de preços, do nível de eficiência operacional e da adequada gestão dos créditos de ICMS. Em situações específicas, a tributação ordinária pode revelar-se equivalente ou até superior àquela anteriormente suportada. Por essa razão, a avaliação dos impactos da mudança exige análise técnica individualizada, fundada em dados concretos e não em generalizações.
Do ponto de vista estrutural, esse movimento de retração da substituição tributária não pode ser analisado de forma isolada. Ele se insere em um contexto mais amplo de transformação do sistema de tributação sobre o consumo no Brasil, marcado pela progressiva superação de modelos baseados em presunções, antecipações e ficções jurídicas. A substituição tributária do ICMS, concebida como técnica excepcional, acabou por se tornar, ao longo dos anos, um mecanismo permanente e expansivo, frequentemente incompatível com os princípios da não cumulatividade, da neutralidade e da tributação segundo a materialidade econômica. Sua redução gradual, portanto, revela não apenas uma decisão administrativa pontual, mas um sintoma de esgotamento do próprio modelo.
Nesse sentido, o enfraquecimento da substituição tributária antecipa, em escala infraconstitucional, a lógica que orienta a reforma tributária em curso, cujo eixo central é a substituição do ICMS por um imposto sobre o consumo de base ampla, não cumulativo pleno e estruturado sobre operações efetivamente realizadas. A extinção progressiva de regimes fundados na presunção e na antecipação aproxima o sistema da racionalidade exigida pelo novo desenho constitucional, no qual a tributação tende a incidir sobre a realidade econômica concreta, e não sobre projeções normativas. O fim da substituição tributária, portanto, não é apenas uma correção de distorções passadas, mas um passo coerente na transição para um modelo que abandona o ICMS e suas patologias históricas, em favor de uma tributação mais simples, neutra e alinhada ao funcionamento real da economia.
Fernando Quércia
